十大部门:生态环境管什么?-关于协会-慈溪市花卉协会

十大部门:生态环境管什么?

      我国的生态环境行政管理体制,是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下,以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下建立的,并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的恶化,逐步发展形成现在的以政府主导和行政监管为特征的体系,具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征。
 
     横向关系在中央一级,当前的国务院组成部门,以及相关直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局中,有超过十个部门承担着生态保护和污染防治的相关职责。根据职责定位、法律和国务院授权,大致可分为“协调机构、职能部门、支撑部门”三类。
 
      第一类是生态环境协调机构,指由有关政府机构组成、协调政府部门间环境保护与可持续发展事务的协调议事机构。根据是否有高层领导的参与,可分为两类:一类是有国务院领导参与的协调机构,主要有国家应对气候变化及节能减排工作领导小组等,成员一般是国务院领导和各部委部长等;另一类是部际联席会议,如重金属污染防治、生物物种资源保护等部际联席会议,成员级别相较前一种略低,除会议召集人可能是正部级官员外,一般都是各部委的副部长,并根据议事的必要性,邀请地方政府作为成员。协调机构是临时性的议事机构,因工作任务而设立,也因任务结束而解散。
 
      第二类是生态环境职能部门,大致可分为综合经济和产业部门、资源管理部门、环境保护部门三类。综合经济部门以国家发展和改革委员会为代表。从职能领域看,国家发改委主要负责环境与发展协调、循环经济发展、应对气候变化、节能等工作;从具体职能看,承担生态保护和环境保护方面的规划制定、政策引导、经济政策制定、投资项目等职能。产业部门(如工信、交通、住建等)承担各自领域的污染防治职能。
 
      资源管理部门主要承担资源开发保护与和生态保护职能,但也承担部分环境保护职能。按照资源门类,我国设置了国土、农业、水利、林业、海洋等部门,负责各自领域的开发与保护工作,包括耕地保护、水资源及水生物、草原、森林、生物多样性、水土保持和荒漠化防治等。根据管理的需要和法律授权,这些部门建立了各种保护区,如国土部门的地质公园、林业部门的森林和湿地公园等。
 
      环境保护部门的职责以污染防治为主,并与其他综合、产业和资源管理部门负责的污染防治职能共同形成“统一监督管理,分工负责”的格局。环境保护部门的职责涉及水体、大气、土壤、噪声、固体废物、机动车等各个领域,对这些领域的污染防治进行监测、监管执法并建立管理制度。
 
      第三类是生态环境的支撑部门,也就是依附于各个职能部门的事业单位,主要指从社会公益角度出发,由行政机关举办从事教育、科技、学问、卫生等活动的社会服务组织。据统计,生态环境职能部门的直属事业单位大都超过15个。
 
      总体上,我国的生态环境职能在横向配置上存在以下特征。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、林业等部门,尽管有助于根据资源的属性进行专业管理,但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域,由于环保机构成立时间较晚,原先的管理职能分散在各部门,在环保机构成立后,只注意对新机构的授权,并未完全撤销原部门的环保相关职能(王金南等,2007)。由于“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在,生态环境政策存在不协调、相互冲突的局面。二是开发与保护往往由一个部门管理,导致缺乏制衡的部门格局。从我国过去经验看,这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”,尽管近年来保护优先的战略方针得以提出,但在实践中仍没有完全落地。
 
      纵向设置纵向关系上,我国存在较为普遍的职责同构现象,在生态环境领域亦是如此。省、地、县等各级地方政府参照中央部门,设置了总体上类似的职能机构,包括国土、农业、水利、林业、海洋渔业、环境保护。为了配合执法监督的需要,地方政府还建立了监察和监测机构。
 
      依照《环境保护法》规定,地方人民政府对本辖区的环境质量负责,环境质量的好坏,地方政府是责任主体。因此,在中央和地方生态环境机构关系上,实行以地方政府为主的双重领导,地方生态环境部门的人事任命、财政预算均由地方政府主导,中央部门对地方部门实行业务引导。
 
      为了监督地方政府落实国家法律法规,中央探索建立了一系列自上而下的监督制约机制。一是在环保、流域、林业等领域设置了区域督查机构,负责各自区域内的生态环境事务协调和督查。二是建立考核评价机制,把资源消耗、环境保护纳入政绩考核当中,并不断提高其所占比重。但是,由于权威性和结果应用不足等原因,这些机制发挥的作用远远不够。中央政府对于地方政府是否有效履行了对本辖区环保质量负责的义务,在某种程度上仍然缺乏有效的机制和手段进行制约。
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